La riserva di legge (2)

La riserva relativa di legge
La natura delle riserva di legge viene massimamente considerata a carattere relativo e non assoluto, atteso anche il tenore letterale della formula in base alla legge volutamente diversa da quella per legge inizialmente proposta dal legislatore costituente.
Pertanto come la legge non può essere assolutamente indeterminata con semplice enunciazione del titolo di imposizione, così non deve disciplinare interamente un tributo, ma prevedere almeno gli elementi essenziali che ne delineino la disciplina fondamentale rinviando per il restante ad atti normativi secondari ai fini di una compiuta integrazione.
Il principio della legalità oltre che riguardare di regola la disciplina sostanziale del tributo espressa nei suoi elementi essenziali, può estendersi talvolta anche a taluni aspetti procedimentali come l’esercizio dei poteri ispettivi nella sfera di libertà personale e domiciliare del cittadino, l’accertamento induttivo. Tale specifica attività accertativi, incidendo su presupposto e base imponibile, serve alla determinazione del prelievo con ciò richiedendo il rispetto del requisito di stretta legalità al pari degli elementi essenziali e sostanziali del tributo.
Sono di regola considerati da dottrina e giurisprudenza elementi essenziali il presupposto impositivo, i soggetti passivi del tributo, la base imponibile e l’aliquota.
In particolare il presupposto e i soggetti passivi vanno sempre disciplinati con sufficiente articolazione dalla legge. Infatti, la corte costituzionale ha individuato il criterio della sufficienza nella determinazione della base legislativa per evitare che la discrezionalità tecnica nei limiti nei quali è ammesso il potere normativo secondario.
Il criterio dei limiti massimi, unitamente a quello di controllo ed a quello del fabbisogno finanziario, è servito alla corte per circoscrivere i poteri discrezionali della pubblica amministrazione in ordine all’aliquota.

Atti di integrazione alla legge
Fonti di produzione (secondaria) integrativa in materia tributaria sono i regolamenti di organi centrali statali e di enti territoriali. Nel rispetto della gerarchia delle fonti e nei limiti della riserva di legge, essi possono integrare senza contrastare con le leggi, pena l’annullamento da parte del giudice amministrativo o la disapplicazione da parte di quello tributario; diversamente dai decreti legge e decreti legislativi, proprio in forza della loro natura ed efficacia, non ammettono il giudizio di legittimità costituzionale.

Riserva di legge e potestà impositiva
La libertà personale e quelle del domicilio vengono solennemente affermate negli artt. 13 e 14 Cost. e la loro tutela è affidata alla legge che ne deve fissare i limiti al concreto esercizio di essi (riserva assoluta di legge).
Solo l’autorità giudiziaria può con atto motivato porre in concreto le limitazioni all’esercizio dei diritti di entrambe le libertà (riserva di giurisdizione) , mentre l’intervento dell’autorità amministrativa viene sempre posto in termine di eccezione quando vi siano ragioni particolari (eccezionali) di necessità ed urgenza che possano non consentire l’intervento immediato o tempestivo dell’autorità giudiziaria.
A questa sistematica si è sostanzialmente ispirato il legislatore in applicazione della disciplina degli artt. 13 e 14 Cost., come pure a questa interpretazione si è sempre attenuta la corte costituzionale quando è stata richiamata a pronunciarsi sulla legittimità delle previsioni legislative in relazione alla tutela costituzionale posta sulla libertà personale e domiciliare.
In particolare, gli atti ispettivi incidono nella sfera di libertà personale e in quella dell’intimità del domicilio, entrambe costituenti diritti inviolabili.
I principi fondamentali riguardano qualsiasi forma restrittiva della persona fisicamente intesa, come la detenzione, l’ispezione, la perquisizione, l’interrogatorio e il fermo, consentiti nei casi e nei modi espressamente previsti dalla legge e solo per atto motivato dall’autorità giudiziaria.
I principi fondamentali di tutela dell’inviolabilità del domicilio sono sanciti dall’art. 14 Cost. che recepisce per espresso richiamo la normativa dell’art. 13. la tutela qui attiene in particolare all’ispezione, perquisizione o sequestro che sono autorizzati nei casi e modi tassativamente indicati dall’autorità giudiziaria.
I principi costituzionali esprimono una diversa tutela a distinta a seconda della natura dell’atto. Per le perquisizioni essa è completa, perché estesa alla riserva di giurisdizione, per le ispezioni è incentrata essenzialmente sulla riserva di legge, che è comune anche alle perquisizioni.
La legge che per effetto della riserva è fonte primaria e unica di tutta l’attività ispettiva, si pone come diretta tutela per l’attività ispettiva che incide sui diritti fondamentali, secondo il dettato costituzionale che ne prevede l’autorizzazione normativa in casi eccezionali di necessità ed urgenza o a fini economici o fiscali a norma rispettivamente degli artt. 13 e 14 Cost.
Per gli altri poteri ispettivi, esse rientrano nell’attività funzione dell’organo che agisce e trovano sempre giustificazione legislativa nella istituzione e attribuzione di funzione dell’organo stesso.
La funzione ispettiva consente infatti, il puntuale esercizio di tali poteri non incidenti particolarmente nella sfera di libertà dei cittadini.

Accertamenti e Ispezioni
La carta costituzionale ha riservato una tutela piena (comprensiva cioè della riserva di legge e di giurisdizione), per gli accertamenti e ispezioni di cui all’art. 14, atti di natura essenzialmente conoscitiva, la tutela apprestata è stata ancorata al rispetto del solo principio di legalità.
Pertanto le ispezioni e le ricerche domiciliari non necessitano di alcuna autorizzazione o convalida dell’autorità giudiziaria; pena l’incostituzionalità della stessa norma che ne preveda l’esercizio.
Il termine accertamenti va correttamente inteso in senso tecnico come accertamento di rettifica o accertamento di ufficio.
La legislazione applicativa in materia di imposte sui redditi e di IVA è coerente con l’impianto e sistematica costituzionale; infatti, nel titolo IV accertamento e controllo, il termine accertamento è ben distinto da quello di controllo (inteso nel senso di ispezioni).
Il momento essenziale del controllo deve individuarsi nell’ispezione che ha lo scopo di accertare la regolarità formale del bilancio e della scritture contabili nonché la verifica dell’esatta corrispondenza fra quanto ivi esposto e i risultati di gestione.
Un particolare rilievo sotto il profilo costituzionale rivestono anche l’accesso e la ricerca: il primo consiste nell’ingresso e nella permanenza d’autorità anche contro la volontà di chi avrebbe altrimenti il potere di impedirlo; la seconda consiste nel materia di reperimento di libri, documenti, scritture e viene esercitata laddove è consentito l’accesso. La loro regolamentazione deve avvenire per leggi speciali essendo rilevata la natura amministrativa.