I poteri istruttori

L'amministrazione finanziaria
Con il termine amministrazione finanziaria si individua quel complesso di uffici in cui si articolava il Ministero delle finanze, oggi Ministero dell’Economie e delle Finanze, preposto all’acquisizione delle entrate pubbliche.
Esso ha grande rilievo nell’ambito della gestione del governo della cosa pubblica in quanto suo tramite si realizza uno dei momenti politici più significativi, cioè l’elaborazione della c.d. legge finanziaria, presentata in Parlamento assieme al bilancio di previsione con la quale si provvede ad adeguare la legislazione finanziaria agli obiettivi di politica economica che il governo si prefigge.Fino al 1991 il Ministero delle finanze era articolato in 10 direzioni generali distinte per materia. A livello regionale gli ispettorati comportamentali con funzione di coordinamento e controllo degli uffici periferici. A livello locale era articolata per materia, gli uffici distrettuali, delle imposte dirette, uffici provinciali IVA, uffici di registro, uffici del catasto.
Dopo la legge 358 del 1991, gli uffici non sono stati più articolati per materia, ma in base alle funzioni svolte, ma strutturato in ragione delle funzioni che ngli uffici erano chiamati a svolgere. In particolare, si distinguevano uffici centrali, uffici regionali ed uffici provinciali.
Gli uffici centrali venivano raggruppati in 3 dipartimenti: il dipartimento delle entrate, il dipartimento delle dogane, il dipartimento del territorio; la loro funzione si esprimeva nell’indirizzo e nel coordinamento degli uffici periferici.
Al dipartimento delle entrate erano attribuite tutte le competenze amministrative in materia di accertamento, riscossione e contenzioso per i tributi statali.
Il dipartimento delle dogane aveva competenza in materia di amministrazione, riscossione e contenzioso delle imposte doganali.
Il dipartimento del territorio aveva competenza in materia di formazione, tenuta ed aggiornamento del catasto dei terreni e dei fabbricati, nonché amministrazione dei beni immobili dello Stato.
Agli uffici centrali si aggiungevano quelli a competenza regionale o pluriregionale; le direzioni regionali delle entrate, le direzioni compartimentali del territorio e le direzioni compartimentali delle dogane e delle imposte indirette. Si trattava di organi di programmazione, coordinamento, di indirizzo e di vigilanza rispetto al sistema degli uffici periferici. Questi uffici si basano essenzialmente sugli uffici delle entrate, uffici del territorio e sulle direzioni circoscrizionali delle entrate.
Un particolare rilievo acquistano gli uffici delle entrate ai quali era affidato, tra gli altri, il compito di procedere agli accertamenti in materia di imposte dirette ed indirette.Con la riforma generale dei ministeri del 1999, volta a ridisegnare le competenze e l’organizzazione interna; si è preceduti ad un accorpamento nel Ministero dell’Economia e delle Finanze, dei Dicasteri del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica nonché di quello delle Finanze preesistenti. All’interno di tale Ministero dell’Economia, è stato istituito il Dipartimento per le Politiche Fiscali. In particolare, il Capo del Dipartimento (UCD) svolge compiti di coordinamento, direzione e controllo sugli uffici del Dipartimento garantendo l’unitarietà di azione nei confronti del Ministro, della Guardia di Finanza, delle Agenzie e dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. In tal modo si è realizzata una distinzione netta tra i compiti di indirizzo e controllo, che sono assegnati al Dipartimento per le Politiche Fiscali dell’Economia e delle Finanze e quelli operativ, affidati alle nuove agenzie fiscali (svolgono attività a carattere tecnico-operativo, con personalità giuridica di diritto pubblico). Le agenzie vanno pertanto a sostituire i precedenti Dipartimento delle Entrate, delle Dogane e del Territorio, svolgendo compiti relativi: accertamento e riscossione dei tributi; rapporti col contribuente; gestione del catasto e delle conservatorie; alle dogane; all’amministrazione del demanio.
Esistono altri soggetti ausiliari che consentono una efficace gestione del sistema tributario. In particolare si fa riferimento alla Guardia di Finanza ed al Servizio Consultivo e Ispettivo Tributario. Il corpo della guardia di finanza ha un ruolo primario nello svolgimento dei compiti di polizia tributaria. Ha attività di prevenzione, ricerca, denuncia delle evasioni e violazioni finanziarie e accertamento dei tributi che compete agli uffici finanziari. Tuttavia, le competenze della Guardia di Finanza sono limitate al rilievo e alla constatazione delle violazioni di carattere tributario; ma non si estendono agli atti di accertamento in senso tecnico o come strumento per l’irrogazione delle sanzioni relative, che competono esclusivamente agli uffici finanziari.
Il SECIT è stato chiamato a elaborare studi di politica economica e tributaria e di analisi fiscale nonché la vigilanza generale da parte del Ministro stesso.

I singoli poteri istruttori : ispezioni, perquisizioni e ricerche
L’introduzione dello statuto del contribuente ha dettato particolari disposizioni in relazione agli accessi, ispezioni e verifiche fiscali che, in base al dettato normativo, devono essere effettuati sulla base di esigenze effettive di indagine e controllo sul luogo.
Il loro svolgimento deve essere fatto nell’orario di esercizio delle attività, cercando di recare minor disagio possibile allo svolgimento delle stesse. La permanenza degli accertatori non potrà superare i 30 gg lavorativi; una proroga sarà possibile, ma solo per ulteriori 30 gg, nei casi di particolari complessità nell’indagine individuati e motivati dal dirigente dell’ufficio.
Al momento dell’inizio della verifica, il contribuente dovrà essere informato:

1. Delle ragioni della verifica e dell’oggetto;
2. Della facoltà di farsi assistere da un professionista abilitato alla difesa dinnanzi agli organi di giustizia ordinaria;
3. Dei diritti e degli obblighi che gli sono riconosciuti in occasione della verifica.

Il processo verbale delle operazioni di verifica dovrà riportare le osservazioni e i rilievi del contribuente e del professionista che lo assiste.
Entro 60 gg dal rilascio della copia del processo verbale di chiusura delle operazioni da parte degli accertatori, il contribuente potrà comunicare osservazioni e richieste che saranno valutate dagli uffici impositori. Per un a migliore attuazione di tale principio, è prevista l’emanazione di un codice di comportamento volto a regolare le attività del personale addetto alle verifiche tributarie.
Sia in materia di IVA che di imposte dirette, gli uffici fiscali o la Guardia di Finanza può imporre al contribuente un facere (invito di comparizione), un dare (invito di esibire o trasmettere dati e notizie) o ancora un parti (accesso, ispezioni o perquisizioni).
Atteso il carattere unitario dei controlli e dell’accertamento, i poteri ispettivi sono esercitabili in maniera globale, ovvero tendono a rilevare la legittimità della situazione fiscale generale del soggetto inquisito. Tutti questi poteri sono volti a rilevare la legittimità della situazione fiscale dell’inquisito.
La potestà di accesso è costituita dall’ingresso d’autorità in un determinato luogo anche contro la volontà di chi avrebbe altrimenti diritto di impedirlo. Autorizzata dal capo dell’ufficio accertatore, può dispiegarsi per l’ingresso in locali adibiti ad azienda commerciale, industriale ed agricola, nonché in quelli destinati all’esercizio di attività professionali o artistiche.
Tale accesso potrà essere effettuato con la semplice esibizione dell’autorizzazione concessa dal capo dell’ufficio procedente. Però è necessaria l’autorizzazione del procuratore della Repubblica, qualora l’accesso debba essere eseguito in locali adibiti anche ad abitazione privata.Gli accessi diversi a quelli precedentemente elencati, devono essere sempre autorizzati dal procuratore della Repubblica, che deve però valutare l’esistenza di gravi e precisi indizi circa la sussistenza di violazioni, nonché le possibilità che all’interno dei locali in cui si accederà vi si convengano documenti, scritture ed altre prove delle stesse violazioni.
L’esercizio del potere di accesso a pertanto natura amministrativa e va ricompresso nell’ambito delle ispezioni e degli accertamenti per ragioni fiscali. È da ritenersi consentito nelle ore diurne (ore di normale attività).
In caso di opposizione all’accesso, l’ufficio fiscale può procedere coattivamente in virtù dei poteri ad esso conferiti dalla legge. L’opposizione, infatti, può costituire un tentativo dilatorio onde occultare, distruggere o trasferire documenti, registri che rivestono la natura di prove ovvero di indizi di evasione delle imposte.L’organo procedente ha l’obbligo di redigere un processo verbale sull’accesso. Del verbale va estratta copia, che il contribuente ha diritto di ricevere.
L’ispezione è finalizzata all’accertamento di regolarità della tenuta delle scritture contabili e della formazione del bilancio, e alla comparazione tra i risultati di quanto ivi esposto e quanto risulta dalla gestione finanziaria, allo scopo di determinare la quota reddituale imponibile ai fini delle imposte dirette e il giro di affari ai fini dell’IVA.
Le verificazioni, invece, sono costituite dai controlli e dai riscontri effettuati nell’ambito della documentazione extracontabile ed extraziendale riguardante merci, personale… Pertanto i controlli extracontabili e quelli contabili, opportunamente confrontati, rappresentano il metodo con il quale si giunge alla determinazione indiziaria del reddito fiscale.
La ricerca consiste nel rinvenimento di registri, documenti, scritture e libri e tale atto può essere come i precedenti eseguito coattivamente. La raccolta invece è una formale collaborazione con il contribuente che acconsente all’esibizione di quanto richiesto dai funzionari del fisco. Las ricerca è consentita in tutti i casi in cui si procede all’accesso; diversamente le perquisizioni personali e le aperture indifferibili di mobili, borse o plichi sigillati, devono essere espressamente autorizzate dal procuratore della Repubblica o dall’autorità giudiziaria più vicina.
Qualora il contribuente si rifiuti di esibire o sottragga all’ispezione degli organi accertatori, libri, registri e documenti richiesti, perde la facoltà di far valere a proprio favore, in giudizio o in sede amministrativa, quanto risulta dalle scritture medesime. La dichiarazione di non possedere le scritture richieste o la sottrazione fraudolenta delle stesse all’ispezione rappresenta una forma particolare di rifiuto a cui vanno peraltro collegate determinate conseguenze giuridiche in sede penale. Qualora il contribuente non tiene, o rifiuta l’esibizione o comunque sottrae all’ispezione uno o più libri contabili, l’ufficio può avvalersi di notizie e dati comunque raccolti legittimando nel contempo la quota reddituale così determinata, in virtù di semplici presunzioni, anche nel caso in cui non dovessero risultare gravi, precise e concordanti. Per la determinazione in via presuntiva dei redditi, occorre però che la sottrazione o il rifiuto del contribuente risulti dal processo verbale.
Il contribuente può pertanto essere obbligato all’esibizione o all’invio di atti, alla risposta a questionari appositamente predisposti, ovvero alla comparizione personale. L’invito a comparire personalmente fatto al contribuente essere debitamente motivato e deve riguardare l’acquisizione di dati e notizie inerenti l’accertamento del reddito fiscale. Delle richieste fatte al contribuente e delle risposte da esso date all’organo inquirente, dovrà farsi menzione in un apposito processo verbale.
In assenza o ad integrazione della dichiarazione la guardia di finanza e gli uffici finanziari possono richiedere al contribuente la compilazione di questionari appositamente elaborati, per ottenere direttamente, con la collaborazione dell’interessato, dati e notizie che non sono stati esposti analiticamente nella dichiarazione.
In ordine alla potestà ispettiva nei confronti di terzi, agli uffici fiscali vengono demandati ampi poteri ispettivi. Infatti, le pubbliche amministrazioni, enti pubblici, le società e gli enti di assicurazione, quelli che effettuano istituzionalmente la riscossione ed i pagamenti per conto terzi sono obbligati ad inviare agli uffici fiscali tutti i dati in loro possesso riguardanti singoli o categorie di contribuenti.
Gli uffici fiscali possono accedere nei locali dei predetti enti e società per poter rilevare direttamente tutti i dati e le notizie necessarie per l’accertamento fiscale relativo a singoli o categorie di contribuenti.
La potestà di perquisizione trova collocazione in ordine a una particolare forma restrittiva dell’altrui sfera di libertà personale. Tale atto coercitivo non è vincolato all’esistenza di gravi indizi di violazioni. Le perquisizioni personali richiedono l’intervento dell’autorità giudiziaria.
Le aperture coattive attengono alla libertà personale e quella domiciliare, a seconda che la ricerca venga effettuata rispettivamente nella sfera di custodia che accompagna le persone oppure nell’altrui sfera domiciliare. L’autorizzazione può essere concessa dal procuratore della Repubblica o da altro organo giudiziario competente per territorio, il quale appunto perchè più vicino può emettere al più presto il provvedimento. Per richiesta di autorizzazione a eseguire le perquisizioni personali o aperture coattive, deve preliminarmente essere posto in essere l’accesso.
Riguardo la perquisizione domiciliare va rilevato che tale potestà non è esercitatile dalla polizia tributaria nella materia di argomento in quanto l’art. 33 limita l’ambito di applicabilità della disposizione a determinate leggi tributarie.